ABHAS K. JHA | Groter stede werk nie altyd beter nie
Elke plaaslike regering het sy Goue Lokkies-grootte: nie te groot nie, nie te klein nie.
In 2007 het Denemarke 271 munisipaliteite tot 98 saamgesmelt. Die amptelike rede was bekend: skaalvoordele, administratiewe doeltreffendheid, en 'n sterker belastingbasis om dienste te finansier. Internasionale hervormingskonsultante het goedkeurend geknik. Wat gevolg het, was nie 'n diensleweringsrewolusie nie. Wat gevolg het, toe navorsers die situasie voor en ná die hervorming deeglik bestudeer het, was 'n meetbare ineenstorting in iets wat moeiliker is om te kwantifiseer: burgers se gevoel dat hulle werklik 'n invloed op hul plaaslike regering kan uitoefen.
Daardie bevinding behoort enigeen te ontstel wat munisipale regeringshervorming vir 'n lewe ontwerp. Dit pla my.
Daar loop 'n gevestigde aanname deur die meeste werk oor stadsbestuur: in Afrika, in Suid-Asië, in Oos-Europa, en in feitlik elke konteks waar sentrale regerings probeer om swak presterende plaaslike regeringstelsels reg te ruk. Die aanname is dat groter beter is. Groter munisipaliteite behaal skaalvoordele. Gekonsolideerde regering is meer professioneel, makliker om mee saam te werk, en eenvoudiger om te monitor. Wanneer plaaslike regerings misluk, is die voorskrif: smelt hulle saam, standaardiseer hulle, en bou hul kapasiteit.
Die getuienis toon aan dat dié voorskrif, op sy beste, net gedeeltelik reg, en dikwels gevaarlik verkeerd is.
Die vorm van die doeltreffendheidskurwe
Vergelykende internasionale navorsing oor munisipale prestasie vind telkens 'n omgekeerde U-vormige verhouding tussen jurisdiksiegrootte en doeltreffendheid. Munisipaliteite wat tussen 25 000 en 250 000 mense bedien, presteer die beste. Bo 250 000 neem doeltreffendheid af namate koördineringskoste vermeerder en administratiewe afstand vanaf dienslewering groter word. Die ideale omvang is kleiner as wat die meeste hervormingsprogramme aanvaar.
Maar selfs dié bevinding oor grootte onderspeel die probleem, want doeltreffendheid is taakgebonde op maniere wat die konsolidasie-argument ignoreer.
Kapitaalintensiewe dienste — waterinfrastruktuur, riolering, openbare werke — trek wel voordeel uit skaal. Die logika is eenvoudig: groot pype, groot aanlegte en lang voorsieningskettings beloon grootmaatverkryging en gesentraliseerde bestuur. Maar arbeidsintensiewe dienste — polisiëring, vullisverwydering, basiese onderwys — word doeltreffender deur kleiner jurisdiksies gelewer. En arbeidsintensiewe dienste maak 80 tot 85 persent uit van dit waaraan munisipaliteite werklik hul geld bestee.
Die oorheersende argument vir konsolidasie geld dus vir die minderheid van munisipale aktiwiteit. Die meerderheid, volgens bestedingsaandeel, ly onder skaal eerder as om daarby te baat. Niemand skryf dit in die hervormingsvoorstel nie.
Brasilië voer die eksperiment agteruit
Tussen 1988 en 2000 het Brasilië die teenoorgestelde gedoen van wat hervormingskonsultante gewoonlik aanbeveel. Honderde munisipaliteite is in twee verdeel, wat kleiner, jonger en armer plaaslike regerings geskep het. Konvensionele wysheid het 'n ramp voorspel. Nuwe munisipaliteite sou nie fiskale kapasiteit hê nie. Hulle sou deur plaaslike magsfigure gekaap word. Hulle sou te onervare wees om diensleweringskontrakte te bestuur.
Huishoudelike vullisverwydering in die nuutgeskepte munisipaliteite het met 4,4 persentasiepunte gestyg. Geletterdheid het verbeter. Die verklaring was eenvoudiger as wat die kritici verwag het: afgeleë gebiede, wat lank politiek ondergeskik was aan die groter munisipaliteite waaruit hulle gesny is, het uiteindelik hulpbronne en administratiewe aandag gekry wat die ou hoofsentra chronies van hulle weerhou het.
Groot stede steel van hul periferieë. Dit is amper 'n wet van politieke ekonomie. Dit verskyn selde in die saamgestelde data, omdat die gemiddeld die gradiënt verdoesel. Maar as jy tyd in 'n groot Afrika-stad deurgebring het, het jy dit gesien. Die middestad kry teerpaaie; die peri-stedelike rand kry beloftes.
Suid-Afrika se vervaardigde krisis
Suid-Afrika illustreer 'n ander dimensie van dieselfde probleem. Ná 1994 het Suid-Afrika een van die mees gesofistikeerde plaaslike regeringstelsels op die vasteland gebou. Muur-tot-muur-munisipaliteite wat elke duim grondgebied dek. Ingewikkelde prestasiebestuursvereistes. Verkrygingsreëls, diensvlakooreenkoms-template, interregeringsverslagdoeningsraamwerke. Die stelsel is ontwerp om plaaslike regering leesbaar, verantwoordbaar en professioneel te maak.
Wat dit eerder opgelewer het, is wat navorsers begin beskryf as 'n vervaardigde kapasiteitskrisis.
Die wyd herhaalde diagnose is dat Suid-Afrikaanse munisipaliteite misluk omdat hulle nie genoeg vaardige personeel het nie. Twintig jaar se hervormingsprogramme het probeer om dit reg te stel: meer opleiding, beter menslike-hulpbronbestuur, beurskemas vir ingenieurs en finansiële bestuurders. Die diagnose word met soveel sekerheid herhaal dat enige bevraagtekening daarvan na dwarsdenkerigheid klink.
Maar die werklike beperking is iets anders. Suid-Afrikaanse munisipaliteite bestee enorme finansiële en menslike hulpbronne bloot daaraan om administratiewe legitimiteit te behou onder 'n nakomingsargitektuur van verstikkende kompleksiteit. Verslae wat niemand lees nie. Oudits wat proses meet en uitkomste ignoreer. Konsultante wat aangestel word om dokumentasie te produseer eerder as om probleme op te los. Die vaardigheidstekort is werklik, maar dit is deels 'n produk van die stelselontwerp self. Munisipaliteite wat volgens die spesifikasies van grootmetro-kompleksiteit gebou is, is oor yl landelike gebiede ontplooi wat iets veel eenvoudiger nodig het.
Die staat het 'n stelsel vir Johannesburg ontwerp en dit op dorpe van 15 000 mense toegepas. Toe diagnoseer hy die gevolglike disfunksie as 'n menslike-kapitaalprobleem.
Dít is wat gebeur wanneer vorm nie funksie volg nie. Wanneer eenvormige regeringsmodelle gebiede dek wat wissel van digte metropolitaanse kerne tot verspreide landelike gebiede wat feitlik niks met mekaar gemeen het nie, skep jy 'n chroniese institusionele wanpassing. Standaardisering is nie 'n neutrale tegniese keuse nie. Dit is 'n politieke keuse wat die administratiewe voorkeur van die sentrum bo die werklike behoeftes van die periferie stel.
Meer teikens, minder prestasie
Sentrale regerings reageer gewoonlik op plaaslike regeringsmislukking deur meer meting by te voeg. Die intuïsie is verstaanbaar: as jy nie kan sien wat gebeur nie, kan jy dit nie verbeter nie. Meet genoeg aanwysers, en prestasie sal volg.
Die Verenigde Koninkryk se ervaring onder Blair is leersaam. Die raamwerk vir Openbarediens-oreenkomste het teen 1998 tot ongeveer 600 teikens gegroei. Teen 2008 het die regering dit tot 30 verminder. Dié vermindering was nie 'n toegewing aan laer ambisie nie. Dit was die erkenning dat 600 teikens 'n verslagdoeningsbedryf geskep het eerder as 'n prestasieverbeteringstelsel. Noorweë vertel 'n soortgelyke verhaal: nasionale agentskappe belê aansienlik in die formulering van prestasiemetingsraamwerke wat daarna bitter min van hul werklike bestuur dryf.
Meer teikens lewer beter teiken-nakoming. Dit is nie dieselfde as beter dienslewering nie.
Die uitsondering van stedelike uitdying
Niks hiervan beteken dat kleiner altyd beter is nie. Daar is sterk getuienis uit Europa en Noord-Amerika dat hoogs gefragmenteerde metropolitaanse regering — baie klein jurisdiksies wat om dieselfde belastingbasis meeding — stedelike uitdying aanwakker. Wanneer dosyne munisipaliteite meeding om hoë-inkomste-inwoners te lok terwyl hulle streekinfrastruktuurkoste op hul bure afskuif, word grondgebruik 'n mededingende spel met negatiewe-som-gevolge vir die metropolitaanse gebied as geheel. In stede met meer as 'n miljoen mense korreleer fragmentasie betroubaar met stedelike uitdying.
Die beperking is dus nie grootte nie, maar funksie. Kapitaalbelegging het skaal nodig. Roetine-dienslewering het nabyheid nodig. Politieke verantwoordbaarheid versterk op kleiner skaal. Metropolitaanse grondgebruik het koördinering oor jurisdiksies heen nodig. Die fout is om een institusionele model op al vier gelyktydig toe te pas.
Die hervorming wat niemand wil hê nie
Die hervormingsgemeenskap se voorkeur vir konsolidasie is nie irrasioneel nie. Groot jurisdiksies is makliker om vanuit die sentrum te bestuur, makliker vir skenkers om mee te werk, en makliker om binne gestandaardiseerde raamwerke aanspreeklik te hou. Daar is 'n logika van administratiewe gerief in grootte wat onafhanklik funksioneer van die vraag of grootte werklik dienste lewer.
Maar 80 tot 85 persent van munisipale besteding gaan aan dienste wat swakker presteer namate afstand toeneem. Die periferieë van groot munisipaliteite word chronies onderbedien, soos Brasilië se natuurlike eksperiment getoon het. En burgers in groot munisipaliteite voel, met redelike regverdiging, dat hul stem skaars registreer.
Die hervorming waarvoor die getuienis die sterkste steun bied, is ook die mees polities ongemaklike een: onderskei die model volgens funksie. Laat dienste wat skaal nodig het, op skaal funksioneer. Laat dienste wat nabyheid nodig het, op kleiner skaal funksioneer. Aanvaar dat die administratiewe landskap morsiger en moeiliker sal wees om te monitor as 'n eenvormige model. Meet uitkomste, nie nakoming nie.
Niemand het dit nog ernstig probeer nie. Die redes is nie raaiselagtig nie. Differensiasie vereis dat sentrale regerings beheer prysgee. Uitkomsmeting vereis dat daar besluit word watter uitkomste saak maak — en dit is 'n politieke vraag wat hom as 'n tegniese een voordoen. En om te erken dat jou nakomingsargitektuur die kapasiteitskrisis vervaardig het wat jy twintig jaar lank probeer regstel het, is nie 'n gemaklike institusionele erkenning nie.
Hierdie artikel is met vergunning van die outeur Abhas K. Jha vertaal en herplaas. Die oorspronklike artikel kan op sy Substack The Urban Stack gelees word.
Nog artikels op OntLaer:
Volg OntLaer Facebook en LinkedIn vir ons jongste artikels, potgooi-gesprekke en redaksiebriewe asook bydraes en insigte van skrywers regoor ons netwerk.
INTEKEN OPSIES:
Wil jy stukke soos die direk in jou inboks ontvang – weekliks of daagliks – en terselfdertyd ons werk ondersteun? Kies hieronder jou voorkeur.