Federalisme moet by die fiskus begin
Afgedeelde mag gaan oor geld, nie staatsfunksies nie.
Jan Alleman kan nie onderskei tussen 'n “nasionale” of “provinsiale” of “munisipale” slaggat nie - dit is net 'n gat in die pad voor jou huis, wat jou band laat bars of jou stuurwiel skeef ruk.
Net so is beurtkrag vir baie mense nie 'n nasionale mislukking nie, dis net donkerte in jou huis. Misdaad is nie gewoon statistiek nie, dis 'n kind wat nie veilig is op pad skool toe nie.
Die handjievol funksionerende munisipaliteite in Suid-Afrika sit dus met 'n unieke uitdaging. Hulle moet probleme wat landwyd voorkom, probeer oplos sonder die hulp, die mandaat en die geld van die strukture wat daardie verantwoordelikhede eintlik behoort te dra. Hulle staan in vir nasionale mislukking, maar sonder nasionale middele. En omdat staatsverval so konkreet en persoonlik voel, is dit verstaanbaar dat mense hul tot die naaste owerheid wend, naamlik die munisipaliteit of soms sommer die burgemeester self. In Kaapstad is hierdie verwagting tasbaar. Burgemeester Geordin Hill-Lewis moet misdaad bekamp, beurtkrag beveg, paaie regmaak. Almal weet die polisie is 'n nasionale bevoegdheid, Eskom is 'n staatsentiteit, en baie paaie behoort nie aan die stad nie. Maar wie gee om? Die krag is af, die straat is stukkend en die bure is beroof. Iemand moet iets doen.
Hierdie behoefte van talle gemeenskappe dat iemand tog net moet ingryp is nie net 'n reaksie op wanbestuur nie. Dit is ook 'n instinktiewe soeke na aanspreeklikheid. Mense wil weet wie hulle kan bel en wie hulle kan vertrou om probleme op te los. Dit herinner aan die lirieke van Ghostbusters, "who you gonna call?", en vir baie Suid-Afrikaners is die antwoord nie meer die nasionale regering nie, maar eerder hul plaaslike munisipaliteit of burgemeester. En al is plaaslike regering nie altyd die bron van die probleem nie, is dit dikwels al hoe meer die plek waar oplossings verwag word.
Maar die uitdaging vir funksionerende plaaslike en provinsiale regerings in Suid-Afrika (nou en in die toekoms) is dat hulle grondwetlik gesproke verantwoordelikhede het, maar nie proporsionele finansiële mag nie. Die Grondwet mag dalk drie regeringsfere erken, maar die fiskus self is radikaal gesentraliseer. Munisipaliteite genereer groot dele van hul eie inkomste deur eiendomsbelasting en heffings, maar sowat 20% tot 40% van hul begrotings vloei steeds van die nasionale tesourie. Provinsies is selfs meer afhanklik. Hulle word feitlik geheel en al deur die nasionale tesourie befonds.
Suid-Afrika se federale neigings is dus halfhartig. Die Grondwet bevat 'n deling van funksies - provinsies deel die verantwoordelikheid vir opvoeding, gesondheid, behuising en plaaslike regering moet dienste lewer, infrastruktuur onderhou, en toegang tot basiese behoeftes verseker maar die geldsakke sit in Pretoria.
Hoe kan ons verwag dat funksionerende provinsies en stede verantwoordelikheid moet aanvaar om gate (letterlik en figuurlik) van nasionale regering te vul, sonder dat hulle ook die fiskale vermoë kry om besluite te neem, prioriteite te stel, en hulle gemeenskappe direk te dien?
Die wanbalans tussen bevoegdheid en befondsing
Om die probleem ten volle te verstaan, moet mens die beweerde logika van Suid-Afrika se fiskale raamwerk na 1994 verstaan. Die fokus was op herverdeling. Geld moes van ryker streke (byvoorbeeld Gauteng en die Wes-Kaap) herlei word na armer dele van die land. Dit is nie op sigself onredelik nie. Dit het die beginsel van “equitable share” geskep, waardeur nasionale belastinginkomste herverdeel word volgens 'n formule wat onder meer bevolkingsgrootte, armoedevlakke en infrastruktuurbehoeftes in ag neem.
Maar soos die land se ekonomiese en staatsbestuurskrisisse verdiep het, het hierdie herverdelingsmeganismes hul krag en legitimiteit begin verloor. Meer en meer geld verdwyn in korrupsie, wanbestuur, of eenvoudig ondoeltreffende programme. Die grondliggende idee dat sentralisering herverdeling beter kan bestuur, is besig om in duie te stort selfs vir die moedigste aanhangers van groot en sterk state.
Intussen neem druk op plaaslike owerhede toe. In 'n stad soos Kaapstad word daar verwag dat die metro misdaad sal aanspreek en dus begin die stad sy eie wetstoepassers aanstel. Daar word verwag dat die stad beurtkrag moet beveg en so begin die stad met sy eie kragopwekking en private sonkrag-integrasie. Selfs paaie is ’n probleem. Inwoners gee nie om of ’n pad aan SANRAL of die provinsie of die stad behoort nie, hulle sien net die slaggate wat in Kaapstad is.
Elke keer as 'n plaaslike owerheid hierdie soort nasionale agterstande begin aanspreek dan is die befondsing hiervoor altyd die uitdaging want plaaslike regerings ontvang nie 'n groter aandeel in die “equitable share” omdat hulle die leemtes van nasionale mislukking vul nie.
“'n Ware federale stelsel gaan nie net oor funksionele desentralisering nie, maar oor fiskale soewereiniteit op subnasionale vlakke.”
Federalisme as beginsel van verantwoordbaarheid
'n Ware federale stelsel gaan nie net oor funksionele desentralisering nie, maar oor fiskale soewereiniteit op subnasionale vlakke. In die Verenigde State bepaal deelstate hul eie inkomstebelasting en verbruiksbelasting (soos BTW). Sommige het selfs geen inkomste- of verbruiksbelasting nie. Daar is natuurlik federale belastings ook, maar die balans van magsuitoefening is dinamies, en verskil van staat tot staat.
Dit bring verantwoordbaarheid tussen die deelstate. Amerikaners stem vir 'n regering wat hulle belasting hef, en hulle kan duideliker sien wat hulle regerings daarmee doen. 'n Deelstaat met hoë belasting maar goeie skole en gesondheidsorg mag dit regverdig. 'n Ander mag lae belasting, min regulasies en 'n kleiner staatsdiens verkies. En nie net stem mense vir hierdie regerings op stembriewe nie maar mense stem met hul voete. In die VSA het mens gesien hoe miljoene mense in die afgelope dekade (met 'n aansienlike toename post die Covid-19 pandemie se reaksies van regerings) state soos Kalifornië en Washington verruil het vir Texas, Tennessee en Florida nie net vir beter weer of werkgeleenthede nie, maar juis omdat die state laer belasting, minder regulasies en groter persoonlike vryhede bied.
In Suid-Afrika het ons nie die opsie nie. Alle inkomstebelasting, BTW, aksynsbelasting en meeste ander vorme van belasting word op nasionale vlak gehef. Provinsies kry toegewysde bedrae, met min ruimte vir innovering of aanpassing (wat goeie provinsiale regerings van slegtes skei is hoe aanspreeklik en deursigtig hulle regeer word). Daar is geen praktiese mededinging van idees nie. Elke provinsie is vas in dieselfde fiskale jas. Maar ten spyte van hierdie beperking is ons almal bewus van die baie duidelike verskil tussen bv. die Wes-Kaap en Limpopo of Kaapstad en Johannesburg. Dink net wat kan moontlik wees met meer fiskale beweegruimte vir provinsies en stede.
Die vraag is dus wat as ons die kern van belastinginvordering desentraliseer en provinsies werklik verantwoordbaar maak vir hul eie finansiële bestuur? In plaas daarvan dat die nasionale regering inkomste-, maatskappy- en BTW-belasting sentraal invorder en herverdeel, kan daardie drie grootste bronne van belastinginkomste eerder aan provinsiale owerhede toegewys word. Elke provinsie hef dan self 'n vasgestelde koers, administratief hanteer deur 'n gedeelde of gesentraliseerde invorderingsagentskap (soos die Suid-Afrikaanse Inkomste Diens), maar direk geallokeer aan die streek van oorsprong.
Die nasionale regering hoef nie sonder inkomste gelaat te word nie. Dit kan steeds belasting op internasionale handel (soos doeaneregte), brandstofheffings, aksynsbelasting op alkohol en tabak, en sekere vorme van omgewingsheffings behou asook 'n kleiner nasionale inkomstebelasting met 'n uniforme basis. Maar die grootste en mees dinamiese dele van die belastingbasis naamlik persoonlike en maatskappy-inkomste sowel as verbruiksbelasting behoort afgewentel te word.
So 'n model laat elke provinsie toe om sy eie fiskale beleid te vorm deur belastingvlakke en besteding aan te pas volgens sy gemeenskap se waardes, behoeftes en idees. Dit laat politieke ideologie 'n praktiese vorm aanneem. 'n Provinsie met 'n meer sosialistiese inslag kan hoër belasting hef en daardie inkomste gebruik om openbare gesondheid en behuising aggressief uit te bou. 'n Meer markgesinde provinsie kan belasting verlaag, deregulering aanmoedig en op privaatsektor-vennootskappe steun vir infrastruktuurontwikkeling. En kiesers kan dan nie net op grond van retoriek nie, maar op grond van werklike beleidsuitkomste besluit of hulle hul leiers vertrou.
Hierdie soort stelsel bring outentieke verantwoordbaarheid. Die regering wat die belasting hef, is dieselfde regering wat diens lewer. Daar is dan ook nie ruimte vir plaaslike of provinsiale owerhede om skuld aan gee Pretoria te gee nie, of Pretoria skuld gee aan swak provinsiale of munisipale uitvoering nie.
Dit gaan nie sonder risiko wees nie. Daar sal meganismes nodig wees om minimale standaarde van dienslewering te beskerm en ongelykheid tussen provinsies te versag. Maar selfs die probleme kan kreatief benader word, byvoorbeeld deur 'n kleiner nasionale “solidariteitsfonds” waarin 'n persentasie van alle provinsiale belastinginkomste gesamentlik bydra, en wat dan aan spesifieke projekte in armer streke toegewys word volgens prestasie en behoeftes.
Meer belangrik, hierdie sal vereis dat ons vertrou in burgers, in plaaslike regerings, en in die vermoë van 'n diverse samelewing om verskeie paaie te loop, sonder dat almal dieselfde pas moet hou. Federalisme is inderwaarheid nie net 'n regeringsvorm nie. Dit is die idee dat gemeenskappe hul eie besluite kan neem, en die gevolge daarvan dra.
Provinsies in Suid-Afrika is nie homogene streke nie, maar hulle het wel unieke kulturele en gemeenskapsdinamika. 'n Finansiële model wat in die Wes-Kaap werk, mag nie dieselfde wees as wat Gauteng verkies nie, en dit is reg so. Ons hoef nie almal dieselfde ding te doen nie. Inteendeel, ware demokrasie floreer op verskeidenheid van benaderings en denke. As elke provinsie se begroting presies dieselfde strukture het, dieselfde afhanklikheid van nasionale fondse, dieselfde onvermoë om te vernuwe, dan word demokrasie bloot prosedureel en nie substantief nie.
Om provinsiale fiskale mag toe te laat is 'n manier om gemeenskappe weer eienaarskap van hulle toekoms te gee. Om toe te laat dat mense self besluit wat vir hulle belangrik is, en wat hulle bereid is om daarvoor te betaal.
Slotgedagtes
Die idee van 'n meer federale staatsbestel is nie meer bloot 'n akademiese oefening of 'n ideologiese droom nie. Dit begin werklik momentum kry in dele van die burgerlike samelewing. Nie-regeringsorganisasies, sakekamers en denkers en skrywers begin argumenteer vir meer plaaslike seggenskap oor hulpbronne, veiligheid en energie. Initiatiewe soos privaat-beheerde elektrisiteitsnetwerke, alternatiewe veiligheidsmodelle en selfs gesprekke oor provinsiale belastingvoorstelle wys daarop dat daar reeds 'n grondverskuiwing plaasvind, dikwels van onder af.
Hierdie energie kan sinvol gekanaliseer word in 'n gefaseerde hervormingspad. Eerder as om die hele fiskale raamwerk opnuut te bedink, kan bestaande wetgewing soos die geleidelik aangepas word om meer ruimte vir provinsiale en plaaslike innovasie te skep. So kan fiskale federalisme prakties begin word, sonder dat dit revolusionêr hoef te wees.
In werklikheid begin federalisme op straatvlak. Waar 'n pad verbrokkel, waar die ligte afgaan, waar mense onveilig voel en nie weet wie om aanspreeklik te hou nie. Daar word die krisis van sentralisering ervaar en die moontlikheid van fiskale federalisme betekenisvol. Federalisme begin dus inderwaarheid by die fiskus.
Nog artikels deur Daniël Eloff:
Volg OntLaer Facebook en LinkedIn vir ons jongste artikels, potgooi-gesprekke en redaksiebriewe asook bydraes en insigte van skrywers regoor ons netwerk.
Wil jy stukke soos dié direk in jou inboks ontvang en ons werk ondersteun? Teken hieronder in: